1. Il caso e il principio di diritto
Con la pronuncia in commento (Cass., sez. V, 20 gennaio 2026, n. 1151) la Suprema Corte di Cassazione si è espressa sulla possibile riqualificazione del contratto concluso dalle parti, ai fini dell’imposta di registro, per il tramite del più volte riformato art. 20, del d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131 (cd. Tur).
In particolare, la vicenda in fatto prendeva le mosse dall’impugnazione, da parte di due Società, dell’avviso di liquidazione con il quale l’Agenzia delle Entrate aveva preteso il pagamento di una maggiore imposta (per registro e ipo-catastali) a seguito della riqualificazione del «Contratto di locazione di fondo agricolo e costituzione di diritto di superficie e compravendita». In specie, tale contratto sottendeva una più complessa operazione negoziale, che comprendeva: i) un rapporto di locazione su un fondo rustico con fabbricati; ii) la costituzione di un diritto di superficie e di una servitù di passaggio e di elettrodotto sul medesimo fondo rustico, della durata di 29 anni, per la realizzazione di un impianto fotovoltaico; e iii) la compravendita del diritto di proprietà su una particella dello stesso immobile. Orbene, l’Agenzia riqualificava i rapporti sub i) e ii) come un unico rapporto di costituzione di diritto di superficie su terreno agricolo (unica che rientrava nell’oggetto sociale), ritenendo che l’unico interesse delle Società fosse quello di assicurare alla locataria la disponibilità dell’area per la realizzazione di un impianto fotovoltaico – con redditività di gran lunga maggiore rispetto a quella ritraibile dal solo sfruttamento agricolo del fondo – e che la diversa pattuizione sulla locazione fosse invero priva di autonoma causa. Per tali ragioni l’Ufficio, ritenendo illegittima la registrazione della locazione con l’aliquota agevolata, imputava unitariamente i corrispettivi dovuti sulla base dei due distinti negozi al solo contratto di costituzione di diritto di superficie, con recupero di maggiori imposte per Euro 901.128,00, oltre interessi, in quanto si riteneva che la locazione avesse l’unico obiettivo di imputare ad essa il maggior imponibile, a scapito dei negozi reali ed effettivi, con indebito risparmio di imposta.
Rigettato in primo grado il ricorso presentato dalle due Società dalla (allora) CTP di Ravenna (espressasi nella vigenza della previgente formulazione dell’art. 20 Tur, che aveva una funzione riqualificatoria e antielusiva), la sentenza veniva poi riformata in secondo grado dalla (allora) CTR dell’Emilia-Romagna, la quale, sul presupposto che il nuovo art. 20 Tur non consentisse all’Agenzia delle Entrate «di sovrapporre valutazioni di carattere soggettivo o economico alla lettura del negozio registrato e così di sindacare la scelta imprenditoriale dello strumento ritenuto più funzionale al perseguimento degli obiettivi dell’impresa contribuente» e ravvisando una effettiva corrispondenza tra quanto stipulato tra le parti da un punto di vista formale e sostanziale (peraltro confermata anche dalla realizzazione di un allevamento), evidenziava come a seguito della riforma dell’art. 20 Tur non fosse consentito all’Agenzia delle Entrate la riqualificazione di un’operazione economica oggetto di registrazione sulla base di “assunti extratestuali” – quale sarebbe stato quello secondo cui la pluralità di negozi avrebbe avuto unicamente una funzione strumentale all’unico reale contratto voluto dalle parti, cioè la trasformazione del compendio per la costruzione di un impianto fotovoltaico –.
La pronuncia di secondo grado, infine, è stata riformata dalla Suprema Corte di Cassazione (con l’ordinanza qui in commento), che ha accolto l’unico motivo di ricorso presentato dall’Agenzia delle Entrate, con il quale è stata dedotta la violazione dell’art. 20 Tur nella parte in cui la CTR dell’Emilia-Romagna, da un lato, ha escluso la possibilità per l’Amministrazione finanziaria di sindacare le scelte imprenditoriali circa lo strumento utilizzato per il perseguimento degli obiettivi dell’impresa, potendo invero – secondo la lettura dell’Ufficio – l’Amministrazione stessa ben «sovrapporre valutazioni di carattere soggettivo o economico alla lettura del negozio registrato»; dall’altro lato, ha ritenuto che la riqualificazione dell’operazione sia stata effettuata dall’Ufficio sulla base «di dati extratestuali rispetto al contratto», laddove invece solo dalla lettura delle pattuizioni contrattuali era stato possibile escludere al contratto di locazione un’autonoma causa e desumere, così, l’indebito risparmio di imposta. La Suprema Corte di Cassazione, in specie, dopo avere ripercorso l’evoluzione normativa e giurisprudenziale che ha condotto all’attuale formulazione dell’art. 20 Tur, ha concluso come l’Ufficio abbia effettivamente interpretato il contratto sulla base di elementi tratti dallo stesso atto contenente una pluralità di negozi (e non da elementi extratestuali) e sulla base degli effetti giuridici perseguiti con l’intero assetto negoziale; con la conseguenza che «i rilievi dell’Agenzia delle Entrate […] vanno inquadrati nel contesto dell’attività interpretativa e di eventuale riqualificazione dell’atto al fine della corretta applicazione dell’imposta. Gli elementi valorizzati dall’Agenzia delle Entrate non sono stati ricavati da atti distinti o collegati posti al di fuori del contratto all’attenzione, ma risultano comunque desumibili dall’atto, considerato nel complesso delle varie operazioni negoziali in esso compendiate. Né può esservi dubbio che, anche dopo la riforma legislativa di cui si è dato conto, l’art. 20 Tur continui a stabilire, seppure ‘per intrinseco’, una regola basilare di prevalenza della sostanza sulla forma e sul nomen».
2. La precedente giurisprudenza della Corte
Per giungere a tali conclusioni, è stato ricordato come l’art. 20 Tur:
- sia stato modificato, una prima volta, dall’art. 1, comma 87, lett. a), l. 27 dicembre 2017 n. 205 (cd. legge di bilancio 2018) che, riaffermando il principio basilare di prevalenza della sostanza sulla forma, ha ristretto l’oggetto dell’interpretazione al solo atto presentato alla registrazione (declinando la previgente formulazione normativa – che parlava di atti presentati alla registrazione – al singolare), escludendo la rilevanza degli elementi evincibili da atti ad esso collegati, così come quelli riferibili ad indici esterni o fonti extratestuali;
- sia stata qualificata tale modifica, dall’art.1, comma 1084, l. 30 dicembre 2018 n. 145 (cd. legge di bilancio 2019), come di interpretazione autentica dell’art. 20 Tur, così riconoscendo efficacia retroattiva alla riformulazione di quest’ultima disposizione, applicabile anche agli atti negoziali posti in essere prima del 1° gennaio 2018 (fermi i rapporti di registrazione ormai esauriti).
Tali interventi legislativi, assegnando alla norma una portata applicativa radicalmente diversa da quella fatta propria da una pluriennale e consolidata giurisprudenza di legittimità, hanno determinato il sorgere di due diverse questioni di legittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3 e 53 Cost, in specie per avere (i) da un lato, la formulazione di cui alla legge di bilancio 2018 escluso la rilevanza degli elementi estrinseci all’atto e degli atti collegati; e (ii) dall’altro lato, la formulazione di cui alla legge di bilancio 2019 attribuito efficacia di interpretazione autentica alla modifica di cui alla riforma del 2018 (per una maggiore analisi A. CARINCI, Non è tutto oro quel che luccica: alcune riflessioni (critiche) sulla Consulta in tema di art. 20 T.U.R., in Il Fisco, 2021, 17, p. 1634 ss.).
Entrambe le questioni sono state ritenute non fondate in quanto, tra gli altri, il Giudice delle leggi ha evidenziato: con riferimento alla prima questione, come la scelta del legislatore del 2017 di escludere ogni rilevanza agli elementi extra-testuali e ai negozi collegati deve ritenersi non arbitraria, e anzi coerente con i principi ispiratori dell’imposta di registro e, in particolare, sia con la sua natura, storicamente riconosciuta, di ‘imposta d’atto’, sia con la tipizzazione tariffaria e per effetti giuridici degli atti imponibili (Corte Cost., 21 luglio 2020, n. 158); mentre, con riferimento alla seconda questione, come non è irragionevole attribuire efficacia retroattiva alla previsione, posto che il legislatore ha in tal modo certamente fissato uno dei contenuti normativi riconducibili, più che all’ambito semantico di una singola disposizione, a quello dell’intero impianto sistematico della disciplina sostanziale e procedimentale dell’imposta di registro, dove la sua origine storica di ‘imposta d’atto’ «non risulta superata dal legislatore positivo» (per tale via l’intervento del legislatore non può dirsi nemmeno imprevedibile), e posto che è facoltà del legislatore rimediare a un’opzione interpretativa consolidata nella giurisprudenza (anche di legittimità) che si è sviluppata in senso divergente dalla linea di politica del diritto giudicata più opportuna dal legislatore (Corte Cost., 16 marzo 2021, n. 39).
Alla luce di tale excursus normativo e giurisprudenziale, la giurisprudenza di legittimità ha adeguato il proprio orientamento in materia e, infatti, fermo ancora il principio dalla prevalenza della sostanza sulla forma (F. MONTANARI, La prevalenza della sostanza sulla forma nel diritto tributario, Padova, 2019) ha affermato come questo, però, può (deve) a tutt’oggi essere fatto valere dall’Amministrazione finanziaria unicamente «per intrinseco», cioè guardando le clausole negoziali e gli elementi comunque desumibili dal singolo atto presentato per la registrazione (si veda, ad esempio, Cass., sez. V, 22 giugno 2022, n. 20073), senza potere riqualificare il negozio «per estrinseco» o per collegamento negoziale, cioè guardando elementi extratestuali e atti collegati, salvo il caso dell’emersione di un abuso del diritto ed elusione fiscale, il quale necessita del procedimento e delle garanzie tutte di cui all’art.10-bis, l. 27 luglio 2000 n. 212.
Tale nuovo orientamento supera, dunque, il precedente, secondo il quale si riteneva che fosse indispensabile indagare la causa reale e concreta dei negozi, attribuendo rilievo al collegamento negoziale tra i contratti al fine di valutarne l’effetto finale, o alla regolamentazione degli interessi effettivamente perseguita dai contraenti, anche mediante una pluralità di pattuizioni non contestuali tra loro collegate (Cass., sez. V, 30 maggio 2018, n. 13610; pronuncia citata nell’ordinanza qui in commento).
3. Considerazioni conclusive
La pronuncia in commento (già attenzionata dalla dottrina: si veda S. BARUZZI, Legittima la riqualificazione negoziale basata su elementi interni al contratto, in Il Fisco, 2026, 11, p. 1007 ss.), pur fornendo (astrattamente) una articolata e abbastanza fedele fotografia dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale che ha condotto all’attuale art. 20 Tur, ha dimostrato, però (concretamente), di non sapere bene “maneggiare” la norma, disallineandosi rispetto alla giurisprudenza dalla stessa Corte citata nell’ordinanza qui commentata. Ad avviso di chi scrive gli aspetti da considerare, per ricostruire il ragionamento della Suprema Corte, sono due:
i) il primo attiene alla possibilità di valutare l’operazione negoziale nel suo complesso;
ii) il secondo attiene alla possibilità di riqualificare la stessa attraverso il semplice strumento della liquidazione dell’imposta.
Quanto al primo aspetto, le due Società hanno concluso e sottoscritto un unico contratto (poi sottoposto a registrazione), pur ricomprendendo lo stesso plurimi rapporti negoziali. L’atto, comunque, è unico e si ritiene che correttamente la Suprema Corte abbia affermato che per la interpretazione/riqualificazione dello stesso l’Ufficio non abbia fatto ricorso ad elementi extratestuali. Tale conclusione, però, di per sé non pare possa de plano condurre a ritenere che il recupero dell’imposta preteso dall’Ufficio per il tramite di una mera liquidazione di imposta sia legittimo.
E infatti – e venendo, così, al secondo aspetto –, lo strumento utilizzato per porre in essere il suddetto recupero (il quale presuppone la riqualificazione contrattuale di cui si è detto) non pare essere corretto, in quanto l’Agenzia delle Entrate avrebbe dovuto procedere (semmai) con la procedura e con le garanzie di cui all’art. 10-bis dello Statuto dei diritti del contribuente al ricorrere di un’ipotesi di abuso.
La stessa Corte di Cassazione, infatti, facendo proprie le ragioni dell’Ufficio, ha parlato espressamente di «indebito risparmio di imposta» e ha contestato, altresì, la sostanza economica della locazione, di fatto ritenendo integrati – pur non affermandolo espressamente – entrambi i requisiti applicativi richiesti dall’art. 10-bis cit. per l’attivazione della relativa procedura. Ciononostante, però, la Suprema Corte, seguendo il modus operandi dell’Ufficio, ha di fatto avallato la possibilità di riqualificare il contratto registrando attraverso l’applicazione del “solo” art. 20 Tur, re-introducendone la funzione riqualificatoria e antielusiva che la stessa norma aveva ante riforma.
È evidente, dunque, il corto circuito cui è giunta la Suprema Corte, la quale solo formalmente ha recepito le modifiche apportate all’art. 20 Tur, ma di fatto ha perpetrato l’applicazione della vecchia formulazione normativa, disallineandosi rispetto all’attuale portata della previsione.
BIBLIOGRAFIA
S. BARUZZI, Legittima la riqualificazione negoziale basata su elementi interni al contratto, in Il Fisco, 2026, 11, p. 1007 ss.
A. CARINCI, Non è tutto oro quel che luccica: alcune riflessioni (critiche) sulla Consulta in tema di art. 20 T.U.R., in Il Fisco, 2021, 17, p. 1634 ss.
F. MONTANARI, La prevalenza della sostanza sulla forma nel diritto tributario, Padova, 2019
